Legislação complexa leva a disputas inusitadas

Enquanto a reforma tributária não deslancha no Congresso Nacional, contribuintes e Receita Federal continuam a travar batalhas milionárias - ou às vezes bilionárias - para interpretar a complexa legislação brasileira. No Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (Carf), a Nivea e a Crocs discutem, por exemplo, uma questão simples e inusitada: que tipo de produtos fabricam. 

Os conselheiros analisam se os produtos da fabricante de cosméticos - entre eles o Nivea Milk - são hidratantes ou desodorantes. No caso da Crocs, se pode ser enquadrada como sandália de borracha ou sapato impermeável, uma discussão de R$ 33,1 milhões. O tema não é tão corriqueiro, mas há um precedente da Câmara Superior - última instância do Carf. Em 2018, manteve-se uma cobrança de IPI por considerar que dois produtos do Laboratórios Stiefel eram hidratantes, apesar de possuírem filtro solar. 

O Brasil é hoje um dos países com o sistema mais complexo do mundo. Lidera em pesquisa realizada em cem países pelas universidades alemãs LMU, de Munique, e a de Paderborn. Por outro lado, os poderes dados à Receita Federal costumam não superar os adotados em outras localidades. Aqui, as multas em autuações fiscais chegam a 150% sobre os valores de tributos. Na Bélgica e no Reino Unido, alcançam 200%.

Porém, uma diferença do Brasil para outros países é o longo caminho que se leva para discutir questões tributárias, às vezes simples como a classificação de produtos. Segundo a Receita Federal, não há outro país com tantas vias recursais, nas esferas administrativa e judicial. 

"O Brasil foi apostando em contencioso. Criou um custo gigante para o Estado que, quando perde a discussão, cria novas normas para reinterpretar, por exemplo, decisões do STF", afirma o advogado Breno Vasconcelos, professor de direito tributário da FGV São Paulo e sócio do escritório Mannrich e Vasconcelos Advogados. 

Para o juiz Renato Lopes Becho, professor de direito tributário da PUC-SP, parte da complexidade existe hoje no Brasil porque as autoridades tributárias, pelo menos no âmbito federal, não cumprem a lei na sua estrita literalidade. "A Receita extrapola os limites de exercer o controle geral da legislação e atua como legislador. Além das instruções normativas, há os pareceres Cosit [Coordenação-Geral de Tributação]. A Cosit virou o grande legislador."

Por meio de instruções normativas, a Receita Federal restringiu, por exemplo, o que pode ser considerado insumo para fins de uso de créditos de PIS e Cofins. Depois de 16 anos, o STJ declarou ilegais as previsões, que estavam nas Instruções Normativas n° 247, de 2002, e n° 404, de 2004. Na semana passada, foi a vez de o Supremo Tribunal Federal (STF) derrubar uma instrução normativa, a n° 971, de 2009. Na decisão, os ministros estenderam às exportações indiretas a imunidade tributária prevista na Constituição. 

É da grande quantidade de normas que vem a complexidade do nosso sistema, segundo Gilberto Luiz do Amaral, coordenador de estudos do Instituto Brasileiro de Planejamento e Tributação (IBPT). Entre instruções normativas, leis, medidas provisórias, portarias e similares, já foram editadas 363.779 normas tributárias desde a Constituição de 1988. “Temos o costume ruim de criar novas burocracias e não extinguir as antigas", afirma. 

A complexidade permite que auditores da Receita "façam suas próprias leis" nas fiscalizações, segundo o especialista, já que não há punição para erros nas autuações fiscais. "Existem casos de empresas autuadas em que, depois de dez anos, o Carf ou a Justiça reconhece que a autuação fiscal não tinha o mínimo nexo", diz Amaral.

No caso da Crocs, ainda há um caminho pela frente. O caso está na Câmara Superior, depois de a empresa vencer na primeira instância do Cari. O produto foi considerado como sandália de borracha. Os conselheiros da pela 1ª Turma da 3ª Câmara da 3ª Seção entenderam que só pode ser considerado impermeável o calçado que for coberto até a altura do tornozelo, anulando a cobrança de diferença de valores de direitos antidumping. 

O da Nivea está suspenso, por enquanto. Sem saber se produtos poderiam ser classificados como hidratantes ou desodorantes, os conselheiros da 1ª Turma da 2ª Câmara da 3ª Seção decidiram esperar por mais informações da fabricante e de órgãos governamentais - entre eles a Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa). É o que vai determinar se a alíquota do IPI é de 22% ou de 7%. 

Segundo a Receita Federal, a busca da simplificação é um dos principais objetivos da reforma tributária. Em resposta enviada ao Valor, o órgão afirma que está desenvolvendo uma agenda de simplificação e desburocratização que inclui ações de conformidade, ou seja, para resolver os problemas antes de iniciar as fiscalizações e o contencioso. Ações de conformidade e monitoramento realizadas com os maiores contribuintes, acrescenta, geraram em 2018 um resultado de R$ 27,5 bilhões, considerando valores pagos ou parcelados, créditos tributários constituídos, não homologação de compensações e reativação de créditos.

A Receita cita ainda que há em países da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) medidas coercitivas não adotadas no Brasil, como impedir a transferência de recursos para o exterior, a renovação de carteira de motorista e passaporte e proibir a abertura de novas empresas se as anteriores forem inadimplentes contumazes. Ainda de acordo com o órgão, diferentemente do que acontece aqui, em países como Chile, Espanha, Estados Unidos, França e Uruguai, a penhora de receitas e bens para o pagamento das dívidas tributárias pode ser realizada no âmbito administrativo.